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    關于“建設期利息”是否計入“全部建設成本”作為付費基數問題的探討

    2018-04-12 15:47:56| 發布者: admin| 查看: 6340

    關于“建設期利息”是否計入“全部建設成本”作為付費基數問題的探討


    近期,關于“建設期利息”是否計入“全部建設成本”作為付費基數的問題在多個項目中反復討論。有的認為計入,有的認為不計入。

    計入的一方多認為建設期利息是資本化的體現,形成了固定資產,社會資本方的資本金也應該獲取收益,應該予以認定。

    不計入的一方多認為付費公式中的全部建設成本并不隨著項目是否需要融資以及融資額大小及融資成本高低,而項目成本存在差異或差異巨大,且在全生命周期的角度,付費公式中考慮了折現率(機會成本)及合理利潤率(財政部文件中綜合考慮了融資成本)予以補償,如果涵蓋貸款利息,可能重復計算。


    在實際操作中,有計入項目建設成本的,也有不計入項目建設成本的兩種做法。要不要將其計入項目建設成本,關鍵看政府和社會資本方對各自最終的支出或收益是否認可。無論計入或不計入,都必須保持采購文件、項目合同與方案里的口徑保持一致,否則,將會帶來合同落地、執行過程中的隱患與糾紛。


    在這里分享一篇關于不計入全部建設成本的文章,以作為學習參考。



    《進一步完善PPP項目財政承受能力理論框架》

    作者:王勇,國信招標集團PPP中心辦公室副主任


    財政補貼測算是財政承受能力論證的關鍵內容,是政府和社會投資方共同關注的焦點。在PPP項目實際操作中,政府和社會投資方對財政補貼支出測算經常出現不同理解,影響了PPP項目的實施進度,嚴重者甚至由于無法通過財政承受能力論證導致PPP項目夭折。

    財政補貼支出測算的直接依據,是財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》。但由于《指引》沒有界定項目全部建設成本和運營成本等內涵與構成,且實際測算中需要引用可行性研究提供的相關數據,因此間接涉及到另外一個計算依據,即國家發展改革委與住房和城鄉建設部共同發布的《建設項目經濟評價方法與參數》。這兩份文件的理論體系、概念內涵和計算方法不盡相同。

    《指引》運營補貼支出應根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定,并按照不同付費模式分別測算。運營補貼測算分為政府付費模式和可行性缺口補助模式,兩者都是基于同一計算原理。

    以政府付費模式的項目為例,在項目運營補貼期間,政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數額包括:社會資本方承擔的年均建設成本(折算成各年度現值)、年度運營成本和合理利潤。年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份,并參照同期地方政府債券收益率合理確定。合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準,充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景,結合風險等因素確定。

    《參數》是國內建設項目開展經濟評價最常用的方法體系,明確了建設項目的總投資、建設投資、固定資產投資、總成本費用和經營成本等一系列名詞的內涵、構成與計算公式。

    《指引》在關于運營補貼支出數額計算公式解釋中,對折現年數、財政運營補貼周期、年度折現率、合理利潤率等名詞均明確界定了相應內涵,但對項目全部建設成本和運營成本沒有界定,造成了與《參數》相關概念銜接時出現“夾角”,主要表現在三個方面:

    其一,項目全部建設成本與項目總投資、建設投資和固定資產投資的關系。

    項目全部建設成本實際上是世界銀行、國際咨詢工程師聯合會關于項目總建設成本的概念,包括項目直接建設成本、項目間接建設成本、應急費用和建設成本上升費用。項目總投資、建設投資和固定資產投資,是《參數》關于建設工程投資估算的相關概念,項目總投資包括工程費用、工程建設其他費用、預備費、建設期貸款利息和流動資金;建設投資包括工程費用、工程建設其他費用和預備費;固定資產投資工程費用、工程建設其他費用、預備費和建設期貸款利息。

    從明細費用的內涵與構成角度分析,項目總投資比項目總建設成本涵蓋范圍大,項目總建設成本不包括建設期貸款和流動資金,各個明細費用均不涉及建設期貸款和流動資金;固定資產投資同樣比項目總建設成本范圍大,固定資產投資包括建設期利息;項目總建設成本與建設投資的內涵與構成口徑是等同的。

    以上分析表明,在計算運營補貼支出過程中,確定項目全部建設成本取值時,可以直接引用可行性研究投資估算中的建設投資作為項目全部建設成本數值。

    其二,運營成本與項目總成本費用、經營成本的關系。

    計算運營補貼支出需要確定運營成本,《指引》同樣沒有明確運營成本的概念內涵和計算方法。而在《參數》中,關于運營成本有兩個概念,分別是總成本費用和經營成本。其中,總成本費用包括:外購原材料、外購燃料動力、工資及福利費、修理費、折舊費、維簡費、攤銷費、利息支出和其他費用;經營成本包括外購原材料費、外購燃料及動力費、工資及福利費、修理費和其他費用。

    通過考察運營補貼支出,第一部分是基于項目全部建設成本,是在其合理利潤基礎上,對現值按照折舊年份折現計算終值。這實際上表明,折舊和攤銷已經在折現中體現出來了,在運營成本計算中就不必考慮折舊和攤銷,否則將變成重復計算;同時,運營成本是項目本身在運營過程中需要付出的代價,與融資方案無關,不涉及貸款利息,也應剔除。經過處理后,運營成本與經營成本在計算口徑上變成等同了。在運營補貼支出計算中,可以直接引用可行性研究的經營成本作為運營成本。

    其三,貸款利息是否計入項目全部建設成本和運營成本。

    在計算運營支出補貼時,貸款利息是經常出現爭議的焦點,尤其是投資數額大且杠桿系數比較高的項目,貸款利息是一項巨額支出,對各方支出責任影響顯著,各方均對其高度敏感。

    這個問題可以從兩方面來分析:一方面,項目全部建設成本是針對項目本身而言,與項目融資方案無關,這在世界銀行關于項目建設總成本構成的界定中體現最為明顯,沒有將貸款利息作為一項費用列入;另一方面,《指引》關于運營補貼支出數額計算引入了折現率概念,這表明運營補貼支出數額計算的經濟原理是機會成本。依照機會成本概念,貸款利息作為顯性成本,而折現率本身就是機會成本的體現,已將這重因素考慮在內,如果項目全部建設成本涵蓋貸款利息,便意味著重復計入了。因此,貸款利息不應計入項目全部建設成本和運營成本。

    在有關部門未發布明確的計算規則之前,關于財政補貼測算的相關概念與計算規則,社會各方理解有所差異是在所難免的。各方不妨共同探討,進一步完善PPP項目財政承受能力論證的理論框架,使國內PPP模式應用得更加規范。

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